Den privata offentligheten

En myndighet utövar offentlig makt. Det ställer helt andra krav på dem än på privata organisationer och företag. Men allt fler tar kliv bort ifrån sitt grunduppdrag. De säljer medborgarnas uppgifter och antar visioner för det egna arbetet. De bör återgå till sitt grunduppdrag: Att tjäna medborgarna. Det skriver Emma Söderberg Majanen, nybliven medlem i Svensk Linjes redaktion.

Myndigheter är inte som andra organisationer. Ett tämligen banalt konstaterande, men likväl ett viktigt sådant. Privata organisationer utövar inte offentlig makt gentemot enskilda (förutom i undantagsfall), och de agerar på marknader och i civilsamhällen där deras existens inte garanteras av någon – endast av att det de gör uppfattas som bra och relevant av tillräckligt många personer. Det privata företaget vill skapa en sammanhållen, positiv bild av sig självt utåt, varför exempelvis enskilda medarbetare inte kan gå ut i media och säga vad de vill om företaget. Inget konstigt med det; företag vill att människor ska köpa det de säljer, och då är det bättre att framstå som ett bra företag än ett dåligt företag. Å andra sidan är ingen tvungen att göra som företagen vill, varför de har betydligt större frihet att agera som de behagar än vad myndigheter har.

Myndigheterna har att göra sådant som politikerna bestämt att de ska göra, och kommer således att finnas så länge politikerna vill att de ska finnas. Till sitt förfogande har de stora möjligheter att utöva, och därmed missbruka, makt över enskilda människor, företag och verksamheter. Därför krävs det institutioner som begränsar och kontrollerar myndigheternas agerande. Objektivitetsprincipen kräver att myndigheterna agerar sakligt och opartiskt, genom legalitetsprincipen ställs krav på att myndigheternas handlingar har stöd i lag och enligt proportionalitetsprincipen måste den makt myndigheterna utövar gentemot enskilda vara rimlig i förhållande till det som kan uppnås. Genom offentlighetsprincipen garanteras därtill möjligheter till medborgerlig och medial insyn i det myndigheterna gör, och meddelarfriheten och efterforskningsförbudet i TF ger enskilda rätt att anonymt meddela media uppgifter om en myndighets verksamhet oavsett om (och särskilt när) detta får myndigheten att framstå i dålig dager.

Myndigheterna verkar dock ha allt svårare att se sig själva som något väsensskilt från företag eller civila organisationer fria att handla efter egna mål och idéer. För några år sedan uppmanade Försäkringskassan unga att söka bostadsbidrag genom en reklamfilm och en Facebook-kampanj med Filip och Fredrik. Andra myndigheter – däribland Bolagsverket, CSN, Transportstyrelsen och Skatteverket – tjänar pengar på att sälja människors personuppgifter till reklambolag och andra företag. För den som önskar uppgifter i större partier utgår mängdrabatt. Och i Almedalen spenderar som bekant Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Sida och en uppsjö andra statliga och regionala myndigheter hundratusentals kronor på att framstå i bättre dager.

Att myndigheterna blir allt mer lika privata organisationer verkar vara en allmän tendens. På senare år har allt fler myndigheter antagit egna “visioner” om vad myndigheten ska göra och vara, vilket bland annat framgår av undersökningen Visionära verk av Ulrika Waaranperä. Ibland ligger visionerna i linje med myndigheternas faktiska uppgifter enligt regeringens regleringsbrev, men ofta handlar de om mål och idéer långt därutöver. Till exempel: Skatteverket har en vision om ett samhälle ”där alla vill göra rätt för sig”, Naturvårdsverket vill se ”ett bra liv i en bra miljö för människan och allt annat levande, nu och för kommande generationer” och Livsmedelsverket vill att alla ska känna matglädje och må bra av maten (ja, det stämmer). Andra spar på det pompösa och kör på en slagkraftig slogan, däribland Lotteriinspektionen som meddelar att ”Med oss blir alla vinnare!” och Kriminalvårdens ”Bättre ut!” (innebörd oklar). Många myndigheter har också storslagna mål om att vara bäst: Trafikverket, Boverket, och SCB vill vara ”i världsklass” (oklart i vilken gren), medan andra konstaterar saker som ett privat företag svårligen kunnat göra utan att ha fått Konkurrensverket på halsen: Exempelvis Tillväxtverket (återigen) är enligt egen uppgift Sveriges viktigaste myndighet.

Kopplat till detta är hur myndigheterna ser på sin kommunikation med omvärlden, där synlighet och en positiv framtoning blir ett allt vanligare överordnat mål. I en undersökning av de femtio största myndigheternas kommunikationspolicyer gjord av programmet Medierna i P1, framgår att var fjärde myndighet inte nämner meddelarfriheten, och att var femte uttryckligen skriver att medarbetarna ska kontakta presstjänsten innan eller efter en intervju med en journalist. Ett uppmärksammat fall är Läkemedelsverket, där förre generaldirektören Christina Åkerman JK-anmäldes efter att ha uttalat sig ogillande om att medarbetare ”läckt” information om missförhållanden på myndigheten till Upsala Nya Tidning. Och myndighetens chefsjurist verkar ha fel när han till Medierna säger att detta var en olycklig engångsföreteelse.

I studien Med synlighet som ledstjärna har Magnus Fredriksson och Josef Pallas analyserat vilka principer som styr kommunikationsarbetet i statliga myndigheter. Studien visar att nästan alla myndigheter, 85 procent, motiverar sin kommunikation med att den ska skapa uppmärksamhet, uttrycka och synliggöra myndighetens identitet och förbättra myndighetens anseende. Färre myndigheter, 65 procent, anser att kommunikationen ska understödja demokratin genom att underlätta insyn och granskning. Ofta anses synligheten vara ett mål i sig, och inte bara något som ses som nödvändigt för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter.

 

Slutligen har vi alla de fall där myndigheterna direkt konkurrerar på privata marknader, inte sällan utan stöd i lagar och regleringsbrev. Genom underprissättning, stöd av skattepengar och utnyttjande av offentlig makt har myndigheterna goda möjligheter att snedvrida konkurrensen på ett sätt som försvårar för eller rentav hindrar privata företag från att agera på marknaden. År 2010 började nya regler i konkurrenslagen att gälla som gjort det svårare för myndigheter att bedriva näringsverksamhet, men den är fortfarande tillåten om den anses ”försvarbar från allmän synpunkt”. Ett tänjbart kriterium, minst sagt.

Allt sedan 80-talet har styrnings- och ledningsmetoder från näringslivet letat sig in i offentlig sektor, under parollen New public management (NPM). Huruvida detta leder till en mer effektiv användning av offentliga medel är en empirisk fråga, och det finns både bra och mindre bra NPM-exempel. En följd av detta kan dock tänkas vara att inte bara den praktiska styrningen i offentlig sektor förändras, utan att även attityderna till vad en myndighet är och har möjlighet att göra förskjuts i riktning mot det privata företaget. Istället för betoning av principer om meddelarfrihet och offentlighet verkar det privata företagets idé om ”en organisation – en röst” bli allt mer framträdande även i myndigheternas syn på sin kommunikation med omvärlden. Lojalitet med myndigheten verkar hålla på att ersätta lojalitet med klassiska förvaltningsrättsliga ideal om opartiskhet och öppenhet, med följden att den som vågar påtala missförhållanden möts med ogillande ovanifrån. Och myndigheterna verkar allt mer angelägna att legitimera sin existens med hjälp av säljande reklam och slagkraftiga (?) visioner.

Denna utveckling kan bero på många olika saker, men det är sannolikt att den ökade näringslivsstyrningen inom offentlig sektor samtidigt som den mycket väl kan tänkas leda till en ekonomiskt effektivare stat, även sker till priset av värden som borde vara grundläggande i den offentliga förvaltningen. Man kan rentav fråga sig hur lämpligt det egentligen är att tillämpa marknadens logik på den offentliga förvaltningen. NPM är säkert långt bättre än den av djup ineffektivitet präglade 70-talsförvaltningen, men det innebär inte att det är det bästa av alternativen. Det finns en viss tradeoff mellan å ena sidan rättsstatliga värden som opartiskhet, insyn och rättssäkerhet och å andra sidan ekonomisk effektivitet. Få önskar sig ett domstolsväsende som enbart – eller ens främst – agerar med ekonomisk effektivitet som ledstjärna, och detsamma lär gälla rätt många andra myndigheter. Kanske är det bättre att låta det offentliga styras enligt sina principer och marknaden enligt sina (eller, vilket inte är ett alldeles dåligt alternativ, slopa mycket av det offentliga till förmån för det privata).

Och oavsett orsakerna till myndigheternas företagslekande, är det ett stort problem. En öppen myndighet, med full insyn och respekt för principerna om offentlighet och meddelarfrihet, kan inte samtidigt ha som främsta mål att i alla lägen förmedla en sammanhållen och positiv bild av sig själv. Myndigheter vars ledning försöker begränsa de anställdas möjligheter att kommunicera med omvärlden, och skapar en kultur där whistleblowing anses illojalt och skadligt, måste med nödvändighet inkräkta på de grundlagsfästa principer som har till syfte att säkra insyn och motverka korruption i den offentliga förvaltningen.

Vidare finns det stora problem med att myndigheter går utanför de mål som politikerna har fastställt, genom att följa egenhändigt ihopsnickrade visioner för verksamheten. Myndigheterna har stora möjligheter att utöva makt gentemot enskilda, varför det är ytterst önskvärt att myndigheternas handlingsutrymme håller sig inom tydliga ramar som är möjliga att angripa. Dessa ramar kan man givetvis till följd av ens personliga politiska preferenser tycka är dåliga. Men att Stefan Löfven driver en sossig politik är ett betydligt mindre problem än om Försäkringskassan tar sig friheten att föra en sossig agenda – eller vilken annan agenda som helst – utan att ha något politiskt mandat för det. Om förvaltningen rör sig bort från idealet om saklig, instrumentell tillämpning av det politikerna beslutat, riskerar de att bli fristående, resursstarka maktcentra, svåra att angripa på konstitutionell eller annan väg.

Om myndigheterna inte ser det som grundläggande att de har att agera sakligt och opartiskt, är risken därtill uppenbar för mer av rent seeking och gynnande av välorganiserade, resursstarka särintressen. Om distinktionen mellan offentlig och privat organisation blir en fråga om nyanser, riskerar spärrarna mot partisk användning av skattemedel, för att gynna de intressen förvaltningen anser viktiga att gynna, att bli en chimär. Därtill är det helt enkelt orättvist att privata företag, där enskilda riskerat sina personliga tillgångar på en affärsidé de tror på, ska tvingas möta en förvaltningsmyndighet, uppbackad av skattemedel och offentlig makt, som främsta konkurrent om kunderna.

Det går att ha många synpunkter på den offentliga sfärens storlek och vilka politiska mål den har att agera efter. Men givet att vi har en offentlig förvaltning som sitter på stora resurser och stora möjligheter att utöva makt gentemot enskilda, är det av oerhörd vikt att denna agerar på just det sätt den offentliga förvaltningen enligt grundlagen har att agera: opartiskt, instrumentellt, sakligt och med stor öppenhet mot medborgarna och de som har att granska den. De statliga myndigheterna begränsar och kontrollerar och har i det syftet miljarder i skattemedel att spendera, vilket är rätt störande. Men det är i alla fall långt mycket bättre om de gör det på ett tråkigt och kontrollerbart sätt än på det sätt de för tillfället behagar.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s