Pragmatism sänker skatten mer än principer

Niklas Wykman är riksdagsledamot och skattepolitisk talesperson för Moderaterna. Här utvecklar han sina tankar om skattereformer.

Skattereformens ledord om neutralitet och likformighet fungerar som en trosbekännelse i den svenska skattedebatten. Såväl ekonomer som jurister kan lyfta fram starka skäl för just dessa principer. Ifrågasättande tillrättavisas snabbt, inte sällan med att den som ifrågasätter har missförstått principerna. Men fakta kvarstår, såväl verkligheten som den akademiska litteraturen är full av andra utformningar – som ofta fungerar bättre. Trots inledningen handlar dock inte denna artikel om likformighet och neutralitet, utan om det okloka i att göra skatter principiella. Det finns starka skäl att hantera skattesystemet pragmatiskt och att gräva där man står.

Hur varm duschen känns beror på om du kommer från isvaken eller bastun. De förändringar som gjordes i samband med skattereformen i början av 90-talet korrigerade ett skattesystem som i stora delar hade spårat ur. Ett av de mest kända exemplen påtalades redan under 70-talet av Astrid Lindgren då hon betalade över hundra procent i skatt. Göran Persson har senare sagt att det fanns en ”abnormitet i skatteskalorna”. Vad som är rätt förstärkningsord kan det tvistas om, men Socialdemokraternas dåvarande beskrivningar av Astrid Lindgren som djupt okunnig vill de knappast kännas vid i dag.

Skattereformen innebar en omfattande omläggning av skattesystemet. Breddningen av skattebaserna och de sänkta skattesatserna var centrala. Systemet blev enklare och mer effektivt. Ur ett internationellt perspektiv gick Sverige från en relativt hög till en relativt låg beskattning av vinst, bland jämförbara länder. Tillsammans med reformerna som gjordes under och efter 90-talskrisen har ”Århundradets skattereform” lett till att Sverige ur flera centrala perspektiv presterat bättre än de flesta jämförbara länder. De ekonomer, jurister och politiker som drev igenom reformen, trots protester från bland annat näringslivet, har spelat en betydelsefull roll för framväxten av Sverige såsom vi känner det i dag.

Skattereformen var också en politisk nystart för socialdemokratin. Den del av partiet som invänt mot Erlanders och Palmes vänstervridning av politiken fick en sen men omfattande upprättelse. Ständigt högre skatter var inte det rättfärdiga samhällets grund. Till slut tog också andra människors pengar slut, för att summera med hjälp av Thatcher. När skattereformen genomfördes hade det svenska tillväxtundret varit i stå sedan minst 20 år. Den stora stat som vuxit fram finansierades genom underskott. Ett trängt näringsliv fick temporära lättnader med hjälp av devalveringar. Att stora delar av näringslivet misstrodde en skattereform som ville ta bort privilegier i form av avdrag, var kanske inte så konstigt efter årtionden av försämrade generella villkor.

Efter skattereformen och Bildtregeringens reformer och krishantering kunde såväl Sverige och socialdemokratin lägga goda år framför sig. Göran Persson fortsatte under en tid på en reformistisk bana och skattetrycket kunde hållas relativt stabilt kring skattereformens nivå, efter 60 år av stigande skattetryck.

De som i dag ropar efter en ny skattereform överskattar dock troligen nyttan. Inte minst därför att dagens skattesystem inte är i närheten av att vara lika dysfunktionellt som 70- och 80-talets. Det är svårt att se att lika omfattande basbreddningar som var möjliga att göra då, skulle vara tillgängliga nu. Det är inte heller troligt att dagens system är i närheten av att innehålla lika stora dödviktsförluster. Slutsatsen av det är att sänkta skattesatser i större utsträckning skulle behöva finansieras genom minskade offentliga utgifter eller genom att skifta, snarare än att bredda baser, även om vissa basbreddningar är kända och välutredda, till exempel minskade möjligheter för såväl privatpersoner som företag att göra avdrag för räntor. Den som vill göra en skattereform bör alltså i hög grad tänka igenom vilka av statens utgifter som behöver förändras. Möjligen är det mer korrekt att tala om behovet av en utgiftsreform än en skattereform.

Behovet av en utgiftsreform kan tyckas vara en retorisk fint, men om vi ska undvika att åter hamna i en långvarig skattehöjarspiral behöver utgiftsutvecklingen diskuteras. Detta är särskilt angeläget efter att finansminister Magdalena Andersson nära nog har monterat ner det finanspolitiska ramverket. Avskaffandet av överskottsmålet är en sak men minst lika allvarlig är utredningen om att öka statens lånefinansiering. Även om det inte råder samstämmighet kring överskottsmålet erkänns nackdelarna med att avskaffa det brett. När det kommer till att ”låna till investeringar” är dock situationen annorlunda. Politiker dras lätt med i lobbyisternas lovsånger. ”Om just bara detta projekt kunde lånefinansieras skulle den samhällsekonomiska nyttan öka”. Alla vill ha just sin räls, sin väg, sin tunnel eller vad det nu kan vara, och att låna till en investering kan tyckas lockande. Men det är inte så offentliga finanser fungerar. Varje miljard som läggs utanför statsbudgeten finansierar en annan utgiftsmiljard i statsbudgeten. Till slut ska allt betalas med samma pengar, och då har vi skickat räkningen för dagens bidragshöjningar till framtida skattebetalare, men med ränta.

En annan aspekt av en ny skattereform är den internationella. Världen ser i dag annorlunda ut än vad den gjorde i slutet av 80-talet. Sverige ingår i en rad internationella överenskommelser kring hur skatter får utformas. Beskattningsrätten är förvisso fortfarande nationell, men till exempel regler inom EU sätter ramar för vad som får göras. Ändå är det troligen inte de formella skälen som väger tyngst. Med ett handelsberoende av Sveriges storlek är det helt enkelt nödvändigt att säkra goda villkor för vår export. Att upphöja det till allmän princip, vägledande för en ny skattereform, låter sig troligen inte göras. Här handlar det istället om att vara flexibel och anpassa sig till förändringar i andra länders regleringar och hur marknaderna utvecklas. Centrala diskussioner kring skattebaser är i dag minst lika mycket en internationell som nationell fråga. Det pågående arbetet med till exempel FTT, CCCTB och BEPS är viktiga exempel.

Det finns skäl för Sverige att agera med försiktighet i dessa frågor. Få länder är mer exponerade mot internationella marknader än vi, varför vi också kan påverkas mest av internationella regleringar, på gott och ont. Kring till exempel CCCTB och BEPS finns potentiella uppsidor som de flesta kan skriva under på, till exempel att ta ner drivkrafter för skattedrivna upplägg och öka möjligheten för bland annat utvecklingsländer att tillgodogöra sig skatteintäkter. En viktig aspekt är dock skillnaden mellan att enskilda bolag gör skattedrivna upplägg, och att skattesystem i utväxling med varandra förbättrar villkor. Ett ”race to the bottom” som skulle kunna driva fram skatter som för ekonomin bort från sin bästa prestationsförmåga är inte önskvärt, men det är inte heller önskvärt med en likriktning som gör att förbättringar kommer fram långsammare eller inte alls. Detta är ett område där den politiska och ekonomiska diskussionen behöver fördjupas.

Det starkaste skälet som brukar anföras mot en skattereform är att det helt enkelt saknas samsyn kring vilket problem som ska lösas. Stora delar av vänstern präglas alltjämt av att omfördelning är skattesystemets viktigaste funktion, såväl mellan människor som över tid i livet. Därmed får höga skatter ett egenvärde. En del inom vänstern har förvisso perspektivet att omfördelning i huvudsak sköts bäst genom ökad sysselsättning och en välfungerande lönebildning, de är dock långt ifrån vare sig i majoritet eller en modig minoritet. Därmed har Sverige en mitten-vänster som står långt ifrån de rekommendationer som bland annat OECD, IMF och EU-kommissionen delar ut. Ett exempel är marginalskatterna och skattekilarna, som de flesta råder Sverige att sänka, men där riktningen istället är den motsatta.

Apropå internationella bedömningar. Återkommande förslag är att höja skatten på bostäder och konsumtion. Sällan har vänsterns slutit upp för lägre skatter som när det har handlat om att sänka matmomsen, och vilken skatt har väckt så mycket motstånd som fastighetsskatten? Rådde det en bred folklig och politisk samsyn kring att till exempel beskattning på arbete var för hög, skulle det kanske finnas en grogrund för att gå fram med den här typen av åtgärder, men så ser inte landskapet ut. Att återinföra fastighetsskatten skulle troligen leda till minskad legitimitet för skattesystemet och därmed ökade kostnader för att upprätthålla dess funktion.

Från tillroparna av en ny skattereform anförs ofta att man politiskt borde kunna enas kring strukturen och sedan justera nivåerna utifrån uppfattning. Inte heller detta är en framkomlig väg. Låt säga att staten behöver öka intäkterna med en miljard och att staten efter en analys utifrån bästa tillgängliga kunskap kommer fram till att det mest effektiva är att reducera avdraget för kapitalförluster. Om man istället behövde 10 miljarder, skulle då fortfarande samma skatt vara den bästa att höja? För det första skulle det innebära ett komplett avskaffande, för det andra skulle så stora förändringar kunna få allvarliga konsekvenser för till exempel bostadsmarknaden. Det finns helt enkelt inte starka skäl för att tro att nivå och utformning är oberoende av varandra. Det är därmed bättre att gräva där man står.

Så hur ska vi resonera? För många är skatt ändå en starkt principiell fråga. Det formar en gräns mellan det privata och offentliga. Det skiftar frihet att själv styra över sina inkomster till bemyndigande av det offentliga med att fatta beslut åt sig själv och andra. I mitten-höger-kretsar suckas det emellanåt om att ”Sverige är det enda land där man kan vinna val på att höja skatter”. Sant eller falskt, men i Sverige finns ändå en tillit till staten och dess institutioner, och därmed upplevs det kanske inte lika allvarligt att det offentliga fattar beslut. Kanske är politiken i Sverige också relativt skicklig på att leverera det som efterfrågas, diskrepansen mellan vad politikerna gör med skattepengarna och vad människor själva vill använda pengarna till är kanske inte lika stor här som på andra ställen? Detta är teorier som är svåra att värdera, men tydligt är att politiker, till höger och vänster, som gör stora principiella nummer av skatter inte tycks vinna bred popularitet.

Vad är då den bästa vägen framåt? Jobbskatteavdraget ger viktiga lärdomar. För det första slog det an på en uppfattning som människor brett kan ställa upp på, det ska löna sig att jobba. För det andra innehöll utformning inslag som var attraktiva även för dem som normalt inte prioriterar skattesänkningar, det gav till exempel mer till dem med låga inkomster och mer till kvinnor än män. Men än viktigare så presenterades det som en lösning på ett allvarligt problem – utanförskapet – och det fanns gott om forskning som visade att reformen skulle vara effektiv. Det understöddes också av samhällsnyttiga argument, förvisso gav det mer pengar i plånboken, men främst ledde det till att fler kunde få jobb. Och nu till en viktig poäng, även om det skedde till priset av en krånglig(are) utformning, så byggde det vidare på ett befintligt system istället för att göra anspråk på att förändra systemet. Den så kallade LO-puckeln hanterades genom att inkludera grundavdraget i utformningen. Ur ett teoretiskt perspektiv hade det varit attraktivt att samtidigt som jobbskatteavdraget göra om grundavdragets utformning i grunden, men hade det då gått att vinna majoritet för förslaget? Det hade sannolikt blivit svårare. När nu dessa steg är tagna och reformen vunnit popularitet är det givetvis möjligt att resonera kring förstärkningar och förbättringar, men just för att det gjordes stegvis.

Istället för en ny skattereform är det önskvärt att hantera utestående problem med den som redan är genomförd. Till exempel beskattningen av fåmansbolag. Det duala skattesystemet är svårt att hantera när arbetaren och kapitalägaren är en och samma. Vad är då inkomst från eget arbete och vad är inkomst av kapital? Förenklat utgår reglerna från att alla inkomster är löneinkomst och att inkomsttagaren sedan får använda reglerna för att visa att en del av inkomsten kommer från kapital. Sedan skattereformen har skillnaden i marginalbeskattning mellan arbete och kapital ungefär fördubblats, därmed har också drivkrafterna för inkomstomvandling tilltagit. Om regelverket inte ska fortsätta att tillta i komplexitet behöver antingen skillnaden i beskattning minska eller så behöver andra beskattningsmetoder prövas. Till exempel kan prövas ifall utgångspunkten att betrakta alla inkomster som tjänsteinkomster är fortsatt framkomlig.

Sverige har mest att vinna på att vår rörelse fortsätter närma oss skattefrågor på ett pragmatiskt sätt, men utan att avföra dem från agendan. Istället för att slå fast principer som ska ligga till grund för ett nytt skattesystem bör vi bygga trovärdighet kring de hörnstenar som ska prägla förbättringar av det vi har. För det första handlar det om att säkra tillräckliga intäkter för hållbara offentliga finanser. För det andra om att värna ordning och reda med stabila skattebaser. Fusk och möjlighet till skattedrivna upplägg allokerar ekonomins resurser fel. För det tredje handlar det om att utforma skatter så att de stimulerar sysselsättningen. Emellanåt lyfts argumentet att höga skatter skulle ge hög produktivitet. Argumentet är dock bristfälligt eftersom alla som kommer i jobb bidrar mer till produktiviteten än de som står utan jobb (dock inte genomsnittsproduktiviteten per arbetad timme som oftast mäts). Lägre skatter på jobb bidrar till lägre skattekilar och därmed ökad specialisering, vilket är väsentligt för tillväxt. För det fjärde handlar det om att utforma skatter som gör att vi klarar konkurrenskraften. Vi behöver omsätta fler innovationer i växande och här ger skatterna många gånger fel drivkrafter. Den femte hörnstenen är att skatter ska ta hänsyn till arbetets värde. För såväl den enskilde som samhället ger inkomst från arbete mervärden som inte kan ersättas med bidragsförsörjning.

Min uppfattning är alltså enkel – även när det kommer till skattereformer är fem myror fler än fyra elefanter.

Advertisements